Obras de infraestructura: negocios públicos, vicios privados
El sistema de participación público-privada (PPP) revela apremios del gobierno y picardías contables.
Por Sebastian Soler para Cohete a la luna
La semana pasada el gobierno formalizó el lanzamiento de la primera etapa del programa de obras de infraestructura mediante el sistema de participación público privada (PPP), con la publicación en el Boletín Oficial de la Resolución 147-E/2018 de la Dirección Nacional de Vialidad que llama a licitación nacional e internacional para la ampliación, mejora, mantenimiento y operación de 2.500 kilómetros de rutas de seis corredores viales que vinculan seis provincias del centro del país: Buenos Aires, La Pampa, Santa Fe, Córdoba, San Luis y Mendoza.
El único otro proyecto PPP del que se informa con algún detalle en la página de la Subsecretaría de Participación Público Privada, dependiente del Ministerio de Finanzas, es un plan del Ministerio de Energía, aún en ciernes, para instalar 100.000 lámparas LED en cinco municipios bonaerenses.
Seguramente es un comienzo más convencional en sus contenidos y modesto en su magnitud que el ambicionado por las empresas privadas, locales y extranjeras, que, desde la sanción de la Ley 27.328 de Contratos de Participación Público-Privada en 2016, ansían asociarse en alguno de los “60 proyectos de PPP por un monto aproximado de U$S 26.000 millones para los próximos tres años y medio” anunciados por el ministro de finanzas Luis Caputo en el Centro Cultural Kirchner a fines del año pasado, que involucran, además de caminos y luminarias, desde cárceles hasta hospitales y desde acueductos hasta parques eólicos.
Los observadores desinteresados, en cambio, agradecemos la pausa porque nos permite empezar a ponernos al día con la lectura de los cientos de páginas de la versión final de los contratos y pliegos difundidos junto con el llamado a licitación, única manera apta para precisar detalles importantes del sistema que la ley y su decreto reglamentario optaron por delegar a los funcionarios encargados de redactar la documentación específica de cada proyecto.
Ese análisis pormenorizado es ineludible porque, como nos advierte el Banco Mundial en su Guía de Referencia de Asociaciones Públicas-Privadas 2.0 (2014), los países apelan a la etiqueta PPP para designar a una gama muy diversa de esquemas, cuyo único rasgo en común es la combinación de una entidad estatal con una privada para realizar una obra o brindar un servicio público durante un plazo relativamente largo, repartiéndose algunos de los riesgos del proyecto. La carencia de una definición única y una experiencia internacional homogénea desmienten el remanido argumento oficialista que justifica la adopción del sistema diseñado por el ministro Caputo y sus colegas, con el precedente de su utilización en otros países que “hacen las cosas bien”. En otras palabras, ciertamente puede ser provechoso recurrir al sector privado para complementar los esfuerzos del estado en la concreción de una obra pública, pero que el resultado sea ese, dependerá, en no poca medida, de las condiciones contractuales concretas que acuerden las partes.
De todos modos, el argumento que le falta es menos determinante para el gobierno que la razón que lo apremia: en la medida que el Estado nacional necesita colocar U$S 30.000 millones de deuda por año para solventar el déficit fiscal, compensar el déficit comercial y saciar la sed de divisas de ahorristas y turistas argentinos, no puede también endeudarse para financiar obra pública sin provocar un empeoramiento de las condiciones de refinanciación de su deuda en los mercados internacionales de crédito. Por eso, la principal ventaja que le brinda el método PPP al gobierno es que el contratista privado asume la responsabilidad de financiar la obra en lo inmediato a cambio de contraprestaciones futuras del Estado y los usuarios contra la entrega de la obra o la prestación de los servicios en forma satisfactoria.
En el caso específico de este primer PPP vial, los contratistas que resulten adjudicados en la licitación a realizarse en el mes de abril deberán presentar compromisos firmes de financiación y aportes de capital por un monto total equivalente al 60% del monto en dólares que hayan ofertado como contraprestación pretendida por la realización de la obra. Esa “contraprestación por inversión” la pagará el Estado nacional mediante la entrega trimestral, contra los avances de la obra, de títulos emitidos por un fideicomiso cuyo monto nominal en dólares será percibido por el contratista en 20 pagos semestrales, también en dólares, durante diez años a partir de 2020. Además, en el caso de tres de los seis corredores viales, el contratista también recibirá mensualmente del Estado argentino títulos fiduciarios en pesos cobrables inmediatamente al contado (la “contraprestación por disponibilidad”), por el servicio de mantener la ruta durante los 15 años de duración del acuerdo, que complementará los ingresos que perciba por el cobro de peajes a los usuarios y la explotación comercial de servicios accesorios. Los pagos de ambas contraprestaciones públicas se fondearán con un porcentaje del impuesto al gasoil cedido por el estado nacional al fideicomiso.
“Técnicamente”, al instrumentarse el pago de las contraprestaciones mediante títulos fiduciarios, la deuda no la contrae el Estado sino el fideicomiso y, según esa interpretación, los compromisos futuros asumidos en favor del contratista no engrosarían el abultado pasivo estatal. Para que no queden dudas, el gobierno lo ratificó en el artículo 60 de la Ley de Presupuesto 2018, donde se lee que “[l]as obligaciones y compromisos que asuman el Fideicomiso PPP y los fideicomisos individuales en relación con contratos o proyectos de Participación Público-Privada… no serán considerados deuda pública”. Es la clase de picardía contable que ya ha sido ensayada innumerables veces en latitudes financieras más sofisticadas que la nuestra y ha merecido cuestionamientos de algunos representantes conspicuos del mundo al que Macri porfía en volver.
Por ejemplo, en la Guía mencionada, el Banco Mundial señala que “en la práctica” el flujo de fondos para repagar un contrato de obra tradicional “puede ser muy similar al flujo de pagos por disponibilidad bajo un PPP para el mismo proyecto”… lo cual significa que las ventajas fiscales aparentes de los PPP resultan de peculiaridades contables —las restricciones a las asignaciones de gastos, o la definición de deuda pública—, y que “en el mejor caso esto puede generar cuestiones presupuestarias y, en el peor, permitirle a los gobiernos utilizar los PPP para sortear sus propios límites prudenciales presupuestarios y de deuda pública”. Y la semana pasada, el principal columnista del Financial Times, Martin Wolf, reclamó que el gobierno británico abandonara su práctica de registrar fuera de balance sus obligaciones bajo los contratos PPP y los reconociera como la deuda pública que son porque “crean un pasivo de largo plazo, al igual que el endeudamiento público” y los “métodos contables que tratan distinto estas dos maneras de financiarse son fraudulentos”.
Un cálculo más preciso del costo de estos primeros proyectos PPP viales requiere aguardar el resultado de la licitación. Mientras tanto contamos con la estimación que el propio Poder Ejecutivo debió incluir en las planillas anexas al artículo 59 de la Ley de Presupuesto 2018. Cumplió así con el artículo 16 de la mencionada Ley de Contratos de Participación Público-Privada, que antes del llamado a licitación le exige obtener la autorización por ley de presupuesto o especial de todos los “compromisos firmes y contingentes cuantificables, netos de ingresos, asumidos por el sector público no financiero calculados a valor presente”.
En ese artículo 59, el Congreso autorizó al Poder Ejecutivo a contratar obras y adquirir bienes y servicios mediante contratos PPP en más de cien proyectos que, de concretarse todos, generarían compromisos del Estado nacional en favor de los contratistas entre 2020 y 2034 por un monto total informado en la correspondiente planilla de más de dos billones de pesos ($ 2.184.612.048.888). La planilla no indica cuál es el tipo de cambio que se utilizó para convertir a pesos, a fines presupuestarios, los compromisos en dólares de las contraprestaciones por inversión involucradas. Utilizando a título meramente ilustrativo el tipo de cambio promedio contemplado en el presupuesto para 2018 ($19,3), la cuenta da más de U$S 113.000 millones.
En el caso específico de los seis corredores viales prontos a licitarse, la cifra total estimada de los compromisos estatales a pagar a los contratistas entre 2020 y 2030 informada en la planilla es $ 280.755.832.881. O más de U$S 14.500 millones si se la convierte a dólares a $19,3. Cifra que no parece incluir las contraprestaciones por mantenimiento de tres de los corredores, que suman inicialmente $ 30.300.000 por mes, ajustables semestralmente por variación de costos.
Adviértase que todos los pagos por obra comprometidos en los proyectos autorizados, incluyendo los corredores viales, recién empezarán a pagarse a partir de 2020, luego del final del mandato de Macri.
Pero como la plata no es todo, el gobierno también ha realizado concesiones contractuales adicionales necesarias, a su entender, para que los potenciales contratistas se convenzan de que los proyectos son “confiables”. Por mencionar sólo algunas:
*El Estado nacional se compromete a suplir cualquier faltante en el fideicomiso que le impida honrar los pagos a los contratistas adeudados bajo los títulos fiduciarios correspondientes a la contraprestación por inversión en dólares y la contraprestación por disponibilidad en pesos, lo cual podría acaecer, por ejemplo, a causa de una caída en la recaudación del impuesto al gasoil o de una devaluación que agravara el descalce entre la recaudación tributaria en pesos y los compromisos en dólares que se deben pagar contra el avance de las obras.
*Los pliegos de la licitación de los corredores viales contemplan ajustes semestrales de los peajes durante los 15 años que dure el contrato sobre la base de una fórmula que combina las variaciones en el índice de mano de obra y en el precio del gasoil como factores principales, y responsabiliza al Estado nacional en caso de demora o ajuste insuficiente. La misma fórmula se aplica para ajustar semestralmente la contraprestación por disponibilidad correspondiente a tres de los corredores.
*Las partes tienen derecho a reclamar modificaciones en los términos comerciales del contrato para restablecer la ecuación económica-financiera inicial cuando resulte alterada por motivos imprevisibles al momento de la adjudicación, que sean ajenos a la parte que reclama y no estén relacionados con un riesgo asumido contractualmente por dicha parte.
*Contempla la solución de controversias mediante las recomendaciones de un panel técnico integrado por profesionales de la ingeniería, la economía y el derecho, obviando la necesidad del reclamo previo del contratista en sede administrativa. Las recomendaciones del panel técnico son apelables ante los tribunales contencioso administrativos federales, pero sólo si el monto reclamado es cuantificable e inferior a los U$S 10 millones. En los demás casos hay que recurrir a un arbitraje de derecho bajo la ley argentina, pero el contratista cuyo accionista controlante sea extranjero puede forzar que el arbitraje se realice fuera de Argentina.
Dada la complejidad técnica, el impacto económico y el plazo prolongado de los proyectos PPP y los correspondientes compromisos públicos, sería deseable que la Comisión Bicameral de Seguimiento, creada por la Ley de Contratos de Participación Público Privada en noviembre de 2016 con el fin de “verificar el cumplimiento de la presente ley, sus resultados y las perspectivas de desarrollo de estas modalidades contractuales”, ejerciera plenamente sus facultades. Pero cuesta ser optimista.
Transcurrido más de un año desde su creación, y a juzgar por la información disponible en la página del Congreso de la Nación que difunde la labor de las comisiones parlamentarias, la Comisión no registra actividad alguna.
*Por Sebastian Soler para Cohete a la luna.
