¿Por qué las empresas no deben financiar campañas electorales?
Por @elloropolitico para Arte y Polìtica
El Senado de la Nación avanzó en la propuesta para modificar el esquema de financiamiento de las campañas electorales. Uno de sus puntos nodales es permitir las donaciones de empresas con fines proselitistas. Actualmente, solo son legales para financiar actividades partidarias ordinarias, mientras que para tiempos de campaña están habilitados únicamente los aportes realizados por ciudadanos a título individual.
A continuación, se exponen diez razones por las cuales sería conveniente que el Congreso de la Nación rechace la reforma en curso y busque otras alternativas.
1) El argumento de la inobservancia I. En la actualidad, los partidos suelen no cumplir con lo que prescribe la ley y recurren a las empresas para costear sus campañas. Al tratarse de un acto ilegal, omiten declarar dichos fondos en los balances presentados ante la Justicia. La reforma se justifica entonces en la necesidad de blanquear esta situación, con la esperanza de dotar al sistema de mayor transparencia.
Si se acepta este argumento, cabe preguntarse: ¿por qué mantener las demás restricciones previstas en nuestra legislación y que tampoco se respetan? ¿Deberían ser eliminados, entonces, los plazos de duración de campaña, los topes máximos de gastos o la prohibición de contribuciones por parte de sindicatos? ¿No resulta contradictorio que en el mismo proyecto de reforma se fije un monto máximo a las donaciones de las empresas? ¿Por qué dicho límite sí se cumpliría?
2) El argumento de la inobservancia II. Cambiemos lanzó este proyecto en un contexto signado por el escándalo reciente de los aportes truchos, que lo tuvo como protagonista estelar. Sobre el particular, surgen algunas preguntas vinculadas con la presente discusión: ¿Por qué Cambiemos recurrió a este mecanismo de aportantes fantasmas? ¿No era previsible que alguien descubriera la existencia de tantos donantes falsos, como de hecho finalmente ocurrió? ¿Quiénes fueron los que realmente hicieron los aportes? En la actualidad, solo se permiten los aportes de personas jurídicas (empresas) para actividades ordinarias, y las contribuciones de personas físicas (o sea, los empresarios en forma individual pueden efectuar aportes). Con este marco normativo, y dados los fluidos y múltiples vínculos que posee Cambiemos con distintos sectores empresariales, ¿cómo es posible que no haya logrado reunir el número suficiente de empresarios para que, a título individual, consientan aparecer como donantes en la rendición de cuentas en 2017?
Vayamos a la campaña 2015. El informe de Cambiemos estuvo plagado de irregularidades, señaladas por la propia justicia electoral: aportes de Odebrecht (a través de una firma local vinculada), contribuciones de contratistas de la Ciudad de Buenos Aires y donaciones de empresas que estaban destinadas a actividades ordinarias y terminaron financiando la campaña.
Como puede observarse, todos estos problemas –que no son exclusivos de Cambiemos- tuvieron un punto en común: la percepción de aportes de empresas que, según la ley actual, están prohibidos. En ese marco, no es difícil comprender las razones por las cuales el oficialismo, desde diciembre de 2015, buscó con urgencia modificar la ley de financiamiento de los partidos políticos y permitir los aportes de empresas con fines electorales.
Se podría plantear como hipótesis que Cambiemos se vio obligado a recurrir a aportantes fantasma en 2017 debido a los problemas evidenciados en la campaña 2015. Esta hipótesis, en caso de comprobarse, estaría en consonancia con el apuro de Cambiemos por reformar la ley y permitir el aporte de empresas. Pero, además, evidenciaría que el actual marco normativo, aunque tiene muchos problemas, no es tan deficiente como plantea el oficialismo.
3) No se olviden de la equidad. En materia de financiamiento político, las regulaciones restrictivas (prohibición de aportes empresariales, topes máximos de gastos, plazo de duración de campañas) suelen producir un doble impacto negativo: al no cumplirse, resultan inefectivas en su propósito inicial (la equidad) y, además, generan opacidad y menor transparencia. Frente a este dilema, hay quienes bregan por impulsar legislaciones laxas y flexibles, con pocas o nulas restricciones y, al mismo tiempo, brindar incentivos para que haya información sobre el modo en que se financia la política. Un modelo de esta naturaleza impera en Estados Unidos, donde efectivamente hay transparencia, pero las desigualdades de recursos son flagrantes y peor aún, los grandes donantes inciden decisivamente en las líneas programáticas de los partidos y candidatos.
4) Las empresas no tienen derechos políticos. Existe una razón de índole jurídico-filosófica para oponerse al cambio en marcha: las personas jurídicas, y en particular las empresas, no poseen derechos políticos. Es una premisa fundamental de todo régimen democrático. Como sostuviera el prestigioso doctor en derecho constitucional, Ronald Dworkin, “las empresas son ficciones legales. No tienen opiniones propias para contribuir y derechos para participar con la misma voz y voto en la política”. En un fallo histórico, el Tribunal Superior Electoral de Brasil, se pronunció en 2015 sobre la cuestión, al prohibir los aportes empresariales: “El ejercicio de ciudadanía, en su sentido más estricto, presupone tres modalidades de actuación cívica: ius suffragi (derecho de votar); ius honorum (derecho a ser votado) y derecho a influir en la formación de la voluntad política a través de instrumentos de democracia directa (…) Por sus propias características, tales modalidades son inherentes a personas físicas, siendo un disparate extenderlas a personas jurídicas”.
5) La experiencia regional. En América Latina, prevalecen sistemas de financiamiento mixto: aportes públicos (en ascenso) y aportes privados (de personas físicas y/o jurídicas). Pero hay una clara tendencia en los últimos años a prohibir los aportes empresariales. México es pionero, con un sistema en el que predomina el financiamiento público y solo se admiten aportes de personas (no de empresas). En Brasil, lo dicho: en septiembre de 2015, el Supremo Tribunal Federal declaró inconstitucionales las contribuciones empresariales, alertando sobre la patrimonialización del sistema político brasilero. Chile siguió el mismo camino en 2016. En Uruguay, el Senado aprobó en diciembre de 2017 un proyecto de reforma similar y ahora Diputados se apresta a convertirlo en ley. En Perú, se dio algo levemente diferente, pero que apunta en el mismo sentido restrictivo: se prohibieron los aportes de empresas extranjeras, con el escándalo Odebrecht como telón de fondo.
Las evidencias parecen concluyentes. Cuesta encontrar casos recientes que hayan ido en la dirección inversa, como pretende hacer la Argentina, esto es, legalizar aportes de empresas que se encuentran prohibidos. Se observa, en tal sentido, una cierta similitud con la discusión que se dio sobre voto electrónico, en la que el gobierno argentino iba a contramano de las tendencias imperantes en otros países.
6) No cambiemos. La prohibición de aportes empresariales para las campañas se impuso en 2009, dentro de un paquete de cambios más amplio conocido como Reforma Política. Aunque la ley finalmente sancionada no gozó de un extendido consenso inter-partidario (en Diputados, obtuvo 136 votos positivos y en Senado 42), lo cierto es que la mayoría de las fuerzas que votaron en contra, criticaban otros puntos de la reforma. Por el contrario, la prohibición de aportes empresariales tuvo amplia aceptación, tanto dentro de las filas del entonces oficialismo como de las distintas vertientes opositoras. ¿Qué es lo que ocurrió en estos nueve años que justifique un cambio de postura?
Desde aquí se hace un balance del que se desprende una conclusión contrapuesta a la iniciativa de reforma actual: uno de los problemas más evidentes que dejó la reforma de 2009 es la contradicción de permitir aportes empresariales para actividades ordinarias y no para financiar campañas. Esta divergencia deja un nocivo resquicio, a discreción de los partidos, y debería ser eliminada. En otras palabras, se propone unificar criterios y eliminar toda posibilidad de que las empresas contribuyan a los partidos, sea en tiempos de campaña o fuera de ella.
Finalmente, no es ocioso recordar que una de las dirigentes más importantes de la actual coalición gobernante, Elisa Carrió, ha financiado históricamente sus campañas con recursos propios, oponiéndose terminantemente a los aportes de empresas, por considerar que ello abría la puerta para condicionalidades futuras indebidas.
7) La alternancia es un elemento vital de la democracia. La experiencia comparada enseña que el financiamiento empresarial da lugar a la aparición de grandes donantes, quienes con su poder económico pueden influir en la toma de decisiones de los candidatos e incluso, más en general, en las líneas programáticas de los partidos. ¿En qué medida estos grandes donantes pueden afectar la posibilidad de alternancia en la democracia argentina? ¿Las grandes empresas estarían dispuestas a solventar campañas de candidatos cuya línea ideológica es opuesta a sus intereses corporativos?
8) El derecho a la libertad de expresión. Desde algunos sectores se plantea que prohibir los aportes empresariales significa una restricción al ejercicio de la libertad de expresión. Sin embargo, tal como fuera señalado en el fallo del Tribunal Electoral Superior de Brasil ya citado, el principio de la libertad de expresión, en el aspecto político, asume una dimensión instrumental y accesoria. Su propósito es estimular la ampliación del debate público, de manera que los individuos tomen contacto con diferentes plataformas y proyectos políticos. Pues bien, lo que suele ocurrir con la participación de donantes empresarios es justamente lo contrario: los procesos electorales tienden a encarecerse, sin ofrecer, como contrapartida, mejoras y un perfeccionamiento del debate.
9) Hay alternativa al financiamiento empresarial. Una manera distinta para lograr transparencia y equidad es a través de un mayor involucramiento del Estado en el sostenimiento de las actividades políticas en general y de las campañas en particular. La reforma de 2009 en la Argentina, en la que se prohibió la contratación privada de publicidad electoral en televisión y radio, cumplió, aunque de manera parcial, ese doble objetivo: garantizó un piso mínimo de acceso a todos los contendientes y al mismo tiempo, el sistema ganó en transparencia, pues se suprimió la posibilidad de que los medios otorguen espacios a precios diferenciales. Esta lógica de intervención estatal, con los debidos mecanismos que aseguren su neutralidad, se podría extender: publicidad en televisión y radio fuera del período de campaña y en las jurisdicciones provinciales (como sucede en México), producción de spots (Brasil), cartelera en vía pública (Francia) y redes sociales.
No es la solución a todos los males y seguramente surgirán nuevos problemas que ameriten sucesivos ajustes, pero una alternativa como la aquí propuesta señala una dirección, tendiente a que sea el Estado quien cubra los principales gastos. Tal vez ello opere como un estímulo para que los partidos y candidatos reduzcan la dependencia con los grandes donantes y así, se libren de los condicionamientos a los que suelen quedar sometidos.
10) Financiamiento empresarial ciego. Aún si el Congreso decide aceptar los aportes empresariales, pueden evaluarse otras alternativas. Al respecto, una manera de conjurar el peligro del intercambio de favores entre el candidato y el donante empresarial consiste en establecer una suerte de fideicomiso ciego, constituido por aportes de empresarios. Estos recursos, luego, son distribuidos entre todos los partidos, con criterios previamente fijados. De esta manera, los políticos pueden desentenderse de una deuda con algún donante en particular.
Dime cómo te financias y te diré qué democracia tienes. El financiamiento político ha sido tradicionalmente concebido como un mero epifenómeno. Por el contrario, lo que ha querido reflejar esta nota es que constituye una variable decisiva que afecta diversos aspectos de nuestra vida política. En otras palabras, lo que está en juego, al elegir un determinado esquema de financiamiento, es ni más ni menos que el funcionamiento y la calidad de la democracia misma. Con esa óptica debe ser pensado y resuelto el dilema respecto de quién financia la política, las corporaciones o la ciudadanía.
* Por @elloropolitico para Arte y Polìtica
