FMI, el regreso del consejero
El FMI está de vuelta. En su inédita estadía de casi una semana en el país en la que tuvo reuniones con el presidente y varios funcionarios, la Directora Gerente, Christine Lagarde, negó que el país fuera a solicitar un acuerdo y ponderó el rumbo económico. Tal espaldarazo refleja la coincidencia política entre el organismo y el gobierno sobre el programa económico, de la cual la aprobación de la reforma previsional constituye un ejemplo. En esta nota me referiré al proceso político de discusión y aprobación de esa reforma, en tanto reflejo del nuevo rol del Fondo Monetario Internacional en la política económica.
Por Pablo Nemiña para Panamá Revista
Dado que el proyecto aprobado se apoyaba en los cambios pedidos por el Fondo, el veredicto de la oposición fue inapelable: la influencia del organismo sobre la reforma previsional es indiscutible; pero al no existir un programa de financiamiento vigente, no se trata de las clásicas condicionalidades cuyo cumplimiento es requisito necesario para mantener el acuerdo de préstamo, sino de recomendaciones realizadas en el marco de las consultas del Artículo IV que sólo expresan la opinión del personal del organismo.
Lejos de ser una obligación externa, estamos frente a la decisión del gobierno de Cambiemos de retomar voluntariamente en su proyecto de reforma previsional los lineamientos sugeridos por el FMI.
A partir de este episodio propongo que -por ahora- la intervención del FMI en la política económica argentina se basa menos en la imposición que en el convencimiento y la generación de proyectos a partir de agendas convergentes.
El Fondo asesora a un Gobierno con el cual existen afinidades ideológicas y políticas en cuanto al rumbo que debe seguir la economía.
Entre bastidores: el Artículo IV
La Consulta del Artículo IV consiste en una revisión anual de las principales variables cambiarias, monetarias, fiscales y financieras por parte del FMI, y constituye el mecanismo básico de monitoreo bilateral del organismo sobre todos los países miembros. Durante las revisiones, un equipo de técnicos del Fondo se entrevista con funcionarios del Banco Central, el Ministerio de Economía y si lo considera apropiado, diversas organizaciones de la sociedad civil (que pueden ir desde thinktanks hasta consultoras privadas, sindicatos y la Iglesia) para tener una mirada más contextualizada de la marcha de la economía. El resultado se plasma en un informe que resume la mirada del organismo sobre la economía local e incluye recomendaciones para corregir los desequilibrios identificados. Si bien se trata de sugerencias no obligatorias, su cumplimiento expresa una disposición cooperativa con el principal organismo multilateral económico-financiero.
Según Lombardi y Woods [1], a través del Artículo IV el Fondo logra influir en la política económica de los países miembros por dos vías: la relación de fuerzas, o la presión “educativa” o de pares, dada la expertise del organismo para promover políticas consideradas “adecuadas”. Naturalmente, la influencia es más visible en los países que enfrentan desequilibrios en la balanza de pagos y buscan un visto bueno del organismo para facilitar la obtención del financiamiento externo.
Esta influencia no es neutral. Las revisiones del Artículo IV han sido criticadas por el sesgo político-ideológico y las limitaciones técnicas de sus recomendaciones. Con algunos matices, los técnicos del Fondo han mostrado una preferencia por las políticas neoclásicas ofertistas y pro mercado, lo cual se plasma en la orientación de sus recomendaciones. Más aún, la extensión de su vigilancia a áreas ajenas a su expertise macroeconómico ha llevado al organismo a hacer recomendaciones para las cuales no cuenta con la debida formación y ni recursos técnicos. En este sentido, un grupo de expertos [2] señaló la necesidad de convocar a organismos especializados como la OIT para asesorar a los gobiernos sobre reformas previsionales.
Acto 1. Las recomendaciones del FMI
En mayo de 2016 el Congreso aprobó a instancias del Gobierno el blanqueo de capitales, la devolución del 15% de impuestos coparticipables a las provincias (que respondía al fallo de la Corte sobre los casos de San Luis y Santa Fe), y la Reparación Histórica. Ésta última introdujo un aumento parcial de algunas jubilaciones, el otorgamiento de una pensión universal equivalente al 80% de la jubilación mínima, y la creación de una Comisión de Sustentabilidad Previsional que en tres años debía emitir un dictamen para reformar integralmente el sistema. Las medidas aceleraron el deterioro financiero de la ANSES, que -según los cálculos del Instituto de Trabajo y Economía Germán Abdala- si bien iba a estar sometida a algunos años de déficit, presentaba una situación que estaba lejos de ser alarmante y tal vez se podía recuperar. Curiosamente, el Gobierno justificaría la baja de las jubilaciones en la necesidad de corregir un desequilibrio financiero, en buena medida auto generado.
Unos meses después una misión del FMI arribó al país para realizar la auditoría del Artículo IV, que había estado suspendida por diez años debido a que el gobierno kirchnerista no confiaba en sus recomendaciones. Los intercambios se realizaron en un marco de cordialidad, el gobierno celebró la llegada de los técnicos como “un nuevo paso hacia la normalidad”.
El Informe oficial ponderó las reformas macroeconómicas implementadas al comienzo de la gestión, explicitó inquietud en torno al cumplimiento de las metas de inflación y la fragilidad de la balanza de pagos, y reclamó una reducción más acelerada del déficit fiscal.
Para esto último recomendó, entre otras medidas de ajuste, avanzar en una reforma previsional que incluía tres cambios: indexar la fórmula de actualización de haberes a la evolución del índice de precios al consumidor, reducir la proporción del haber inicial en relación al último salario (tasa de reemplazo) e incrementar gradualmente y aumentar la edad jubilatoria de las mujeres a 65 años.
La reforma previsional estaba lejos de ser una indicación extravagante. Según un informe de la Oficina de Evaluación Independiente del propio FMI [3] se trataba de una recomendación frecuente, que había sido promovida recientemente en Ucrania e Irán (en este último fue formulada en el marco de un programa de ajuste anunciado por el presidente Rouhani que impulsó una ola de protestas). La impopularidad de la reforma no era ajena al FMI y al gobierno, toda vez que el citado informe advertía que la indexación de los haberes previsionales a los precios al consumidor “puede convertirse en un desafío desde una perspectiva de economía política, ya que los jubilados no compartirían los beneficios del crecimiento de la productividad. Esto lleva al problema de que los beneficios de las jubilaciones, aunque sean fiscalmente sostenibles, ya no sean ‘socialmente sostenibles’ en tanto los ancianos perciben un deterioro en sus niveles de vida” [4].
Acto 2. El actor y su apuntador
La reforma previsional tampoco era un tema novedoso para Cambiemos. Un documento de la Fundación Pensar daba cuenta de que el tema había sido objeto de debate en 2012. Luego del triunfo en las elecciones de medio término el gobierno aceleró el proceso de reformas estructurales, entre las cuales apareció la reforma previsional.
La novedad provino desde la amplitud y sentido de las reformas propuestas al Congreso. Además de alentar indirectamente el aumento de la edad jubilatoria al establecer la jubilación optativa para trabajadores y trabajadoras del sector privado entre 65 y 70 y entre 60 y 70 años respectivamente, el gobierno propuso indexar la fórmula de actualización de haberes al IPC y aplicar una actualización trimestral, pero demorada seis meses, lo cual permitía reducir el gasto real en jubilaciones, pensiones y asignaciones universales que se indexaban por esa fórmula. Luego de promover cambios que aumentaron el gasto previsional, ahora iba en la dirección contraria, en línea con el consenso fiscalista articulado luego de las elecciones.
La reforma previsional sorteó con pocos inconvenientes el tratamiento en el Senado, debido a que su aprobación había sido acordada con los gobernadores de todas las provincias (excepto San Luis) como parte del acuerdo fiscal. Allí se modificó la fórmula que quedó compuesta por un 70% de la inflación y un 30% de la evolución de los salarios, que de todas maneras no garantiza mantener el poder de compra en el tiempo porque la canasta de los jubilados y pensionados es más onerosa que la que se usa para medir el IPC.
El debate en Diputados fue mucho más conflictivo ya que el oficialismo tenía un número de votos muy ajustado para el quórum y se organizaron multitudinarias manifestaciones populares de rechazo a la reforma. Luego de una primera sesión fallida y el otorgamiento por decreto de un bono que compensa muy parcialmente la pérdida sufrida por los haberes (el bono implica una erogación por única vez de 4 mil millones de pesos, mientras que el CIFRA [5] estima un ahorro anual de entre 65 y 75 mil millones de pesos sólo para 2018) el gobierno logró la sanción de la ley en el marco de un despliegue de fuerzas de seguridad inédito.
Las sospechas de que el gobierno seguía un guion del FMI emergieron raudamente, y no sin razón. No sólo el proyecto aprobado recuperaba de manera sustantiva las recomendaciones del organismo, sino que las imágenes de represión hacia manifestaciones remitieron a recuerdos de gobiernos urgidos por aprobar reformas exigidas por el FMI y el sector financiero para recibir financiamiento en tiempos acuciantes.
Sin embargo, al tratarse de recomendaciones de cumplimiento optativo es indispensable considerar el rol activo del gobierno. Primero, era un tema que formaba parte de la agenda de reformas del gobierno. Segundo, existe una perceptible convergencia ideológica entre el equipo económico y los funcionarios del Fondo, que se refleja en la participación de ambos en comunidades epistémicas conexas. Al respecto, diversos miembros del área económica poseen formación de posgrado en reconocidas universidades anglosajonas y/o han transitado por el sector financiero al igual que los funcionarios del Fondo. Asimismo, ambos grupos privilegian políticas pro mercado y de liberalización para impulsar el crecimiento.
La existencia de cosmovisiones afines vuelve más receptivos a los funcionarios del gobierno sobre las propuestas del FMI, y viceversa. Así, menos que una imposición externa, la reforma previsional puede concebirse como una construcción colectiva entre los funcionarios del Fondo y del gobierno, dadas las miradas convergentes que facilitan el diseño de políticas.
Telón final
Trece años después dela suspensión del último acuerdo de financiamiento stand by en 2004, el FMI ha vuelto a ser una influencia de peso sobre la política económica argentina. Sin embargo, la caracterización de su influencia como la de un guionista parece inadecuada. La idea de un guión implica concebir al Gobierno como un actor pasivo, una suerte de “títere” que reproduce sin mediaciones los mandatos externos; pero el FMI no puede conseguir por sí sólo la sanción de una ley.
En este sentido, el Gobierno tenía una agenda propia que convergía en puntos sustantivos con la del FMI. Sin negar la creciente injerencia de este último en la política económica, el FMI parece más un apuntador, que recuerda un guión construido a partir de la confluencia de la agenda de ambos actores.
Como un consultor privilegiado, el FMI volvió a la economía argentina. La afinidad ideológica con el equipo económico le permite influir sobre la política económica, aun cuando las opiniones que emite no son vinculantes. Por su parte, el gobierno destaca el visto bueno del organismo como una señal para los inversores privados, con la expectativa de que se traduzca en un aumento de las inversiones. En breve, la convergencia ideológica y de agendas entre el equipo económico y los técnicos del organismo, permiten entender la etapa cooperativa en el vínculo, cuya comprensión requiere considerar tanto el poder material realista como los procesos pedagógicos en clave constructivista.
*Por Pablo Nemiña para Panamá Revista.
[1] Lombardi, D. y Woods, N. (2007) “The Political Economy of IMF Surveillance”, CIGI Working Paper, 17.
[2] NewsClick (7/12/17) “Economists, Academics, Development Experts Write Open Letter to IMF on Concern Over Social Protection”
[3] MECON (16/9/16)
[4] IEO – IMF (2017) The IMF and Social Protection, Washington: IMF.
[5] CIFRA (2017) “Una visión general sobre la reforma previsional”, Informes Temáticos, diciembre,
