Nueva ordenanza de instrumentos urbanísticos de Córdoba: barajar y dar de nuevo, en mesa chica
Por Facundo Cruz para La tinta
El Concejo Deliberante de Córdoba aprobó este jueves una nueva Ordenanza de Instrumentos Urbanísticos que busca densificar la desordenada y extensa mancha urbana de la capital provincial.
Se trata de un objetivo de planificación con gran consenso entre los especialistas, que identifican en el patrón de expansión dispersa del crecimiento de la ciudad la principal causa del colapso de los servicios urbanos y la presión sobre áreas de protección ambiental.
La norma aprobada fue impulsada por el Ejecutivo, a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano. Crea figuras de regulación urbana novedosas -como los nuevos Polígonos de Acción Concertadas (PAC)- e integra una preexistente, el Convenio Urbanístico. Sin embargo, la ordenanza continúa subestimando la opinión de centros vecinales y organizaciones sociales, que reclaman mecanismos de participación en los convenios de iniciativa pública y privada.
¿Qué es un instrumento urbanístico y cómo pueden densificar la ciudad?
La imagen de la herramienta resulta útil para pensar el proceso de regulación que proponen los instrumentos urbanísticos. Cualquier herramienta tiene un propósito, es decir, un objetivo; y un mecanismo específico adecuado a él, una forma de alcanzarlo. El debate actual es acerca de cómo densificar la ciudad al tiempo que se solventan las inversiones en infraestructuras asociadas.
Una primera medida implementada por la Municipalidad de Córdoba fue establecer un límite a la expansión con la ordenanza de mancha urbana de 2021. El mecanismo en ese caso fue la restricción.
Los nuevos instrumentos aprobados persiguen la creación de incentivos para la densificación, como complemento a la prohibición de la expansión. Uno de los mecanismos planteados es la previsibilidad mediante los llamados instrumentos de planificación. En esta nota preferimos concentrarnos en el otro mecanismo que explota la ordenanza aprobada: la negociación de una ganancia económica producto del cambio normativo.
Esta es una lógica de articulación entre el estado municipal y los privados que ya existe en la figura del Convenio Urbanístico. Toda modificación en las reglas de uso del suelo y edificación en el sentido de un mejor aprovechamiento genera una ganancia para el dueño del lote beneficiado. Sin embargo, para que la habilitación de mayor potencial construible sea sustentable, es necesario realizar una inversión en infraestructura pública. Resulta lógico que dicho gasto sea financiado por los principales beneficiados de la mejora en las condiciones normativas.
El método de densificación que surge de este razonamiento es habilitar mayor potencial construible -mayor altura edificable, cambios en retiros y densidad- a partir de acuerdos con los dueños de los lotes beneficiados para que vuelquen una parte de su ganancia en la inversión de infraestructura.
Con esta idea de fondo, el Convenio Urbanístico tiene el grave defecto de ser un instrumento de iniciativa privada. Esto implica que los cambios normativos que se proponen, persiguen el interés particular de los dueños de lotes específicos y no se encuentran articulados con una planificación integral de la ciudad.
La nueva ordenanza introduce una figura que se plantea contrapesar esta grave falla en el mecanismo. Los Polígonos de Acción Concertadas (PAC) son de iniciativa pública y plantean un convenio urbanístico no a propietarios particulares, sino a todos los propietarios de un sector. Si deciden adherirse al PAC, pueden aumentar el potencial construible de sus lotes, siempre a cambio de una participación pública en la ganancia. Si prefieren mantenerse al margen, conservan una capacidad de edificación básica.
Con esta nueva tirada de naipes, el Municipio plantearía los incentivos para la densificación mientras se generan las vías para financiar la infraestructura asociada.
Un proceso de debate sintomático
La nueva ordenanza apunta a retomar la iniciativa pública en el ordenamiento urbano. Los mecanismos y las mejoras planteadas parecen indicarlo así. Sin embargo, no recoge algunos de los aprendizajes más valiosos de las décadas de articulación público-privada que nos trajeron hasta acá.
Primero, si no se introducen medidas orientadas a aumentar la vivienda social o pública, es posible que la ciudad construida se densifique y expulse población a la periferia en el mismo movimiento. Hay que recordar que la vivienda no se demanda solo para habitar, sino también como reserva de valor. Esta cuestión está en la raíz del desprestigio de la densificación entre la población en general. La experiencia de acceso a la vivienda está asociada a loteos y barrios de unidades unifamiliares. Es decir, sin política de acceso a la vivienda, la densificación razonablemente genera resistencia social.
Otro error de concepción que se puede identificar está asociado a sobreestimar las capacidades estatales para ejecutar la planificación urbana. La materialización de cualquier proyecto urbano de envergadura trasciende los tiempos de los mandatos electivos de los intendentes municipales y, por lo tanto, la continuidad de los técnicos al mando de la negociación de estos mecanismos. Los grandes jugadores del mercado inmobiliario han aprendido a esperar un cambio de gestión cuando la negociación se muestra desfavorable.
La implementación exitosa de los instrumentos propuestos depende de la conformación de una institucionalidad que pueda garantizar un empleo adecuado a los objetivos propuestos. Dicha institucionalidad debe incorporar al otro interés permanente de relevancia en la discusión sobre el desarrollo de nuestras ciudades: la comunidad de vecinos organizada.
Sin establecer esa alianza fundamental entre sector público y comunidad organizada, pareciera que los errores del pasado fueron responsabilidad exclusiva de la mala ejecución de otros funcionarios menos inteligentes.
Una hora de debate en la Comisión de Urbanismo fue muestra suficiente de este problema. Las instituciones académicas y los colegios profesionales fueron invitados al debate y llegaron sin analizar el proyecto en profundidad. Manifestaron su acuerdo general. Los centros vecinales y organizaciones sociales, en cambio, tuvimos que demandar la participación y nos anotaron al final de la lista.
Construimos un documento con modificaciones específicas que fue atendido parcialmente. Demandamos instancias de participación temprana que se incorporaron de manera general en los instrumentos de iniciativa pública y se excluyeron de aquellos de iniciativa privada.
La Cámara Empresarial de Desarrollistas Urbanos de Córdoba (CEDUC) también fue invitada, llegó con un análisis pormenorizado y fueron de los primeros oradores. Para ser honestos, muchos de los puntos planteados tampoco fueron tenidos en cuenta.
Lucas Salim -el mismo que recientemente dijo que los bonaerenses «cagan en un balde» y le deseó «más desnutrición infantil, así la próxima aprenden a votar«- fue el expositor en representación de este sector empresarial.
Salim demandó, por ejemplo, que los PAC también pudieran ser realizados a iniciativa privada, para competir con las propuestas del Municipio. Y consideró que la participación pública en las obras de infraestructura consistía en una pesada carga impositiva, que debía ser una tarea encarada por los privados. Justamente, lo opuesto al espíritu de lo planteado con los Polígonos de Acción Concertadas. ¿Error de lectura o expresión de deseo?
En un futuro cercano, todo eso se va a discutir en una mesa chica en la que los vecinos de la ciudad de Córdoba no estamos invitados.
* Por Facundo Cruz para La tinta. Imagen de tapa: Municipalidad de Córdoba
